Dyrevelfærdsloven - en anmeldelse af dyrenes nye grundlov

Af Søren Stig Andersen, adjunkt og ekstern lektor ved Københavns Universitet

(Kronik bragt i Politiken den 6. januar 2021)
 
En lovteknisk øvelse, konsekvensfrie symboler og indholdsmæssige ændringer, der er egnet til at forringe dyrevelfærden.

Folketinget vedtog i februar den nye dyrevelfærdslov. Med den senere tids interesse for dyrevelfærd og et egentligt opstillingsberettiget dyrevelfærdsparti – Veganerpartiet – kunne man måske have haft store forventninger til den nye dyrevelfærdslov. Men ambitionerne med dyrenes nye ”grundlov”, som træder i kraft den 1. januar 2021, er beskedne, og hidtil har den kun fået begrænset opmærksomhed.

Den nye lov indeholder imidlertid visse nyskabelser, som fortjener nærmere omtale, ligesom der også er grund til at stille skarpt på en problemstilling, som blev bragt på bane under lovarbejdet, uden at det dog satte sig spor i den vedtagne lov: Dyrs manglende stemme i retlig sammenhæng. I øvrigt er det trods alt ikke hver dag, at der vedtages en lov, som udgør grundlaget for behandlingen af millioner af levende og sansende væsener i menneskelig varetægt.

Den nye lov hedder dyrevelfærdsloven, hvor loven med de grundlæggende bestemmelser om behandling og beskyttelse af dyr ellers de sidste 70 år har heddet dyreværnsloven. Dette dækker imidlertid ikke over et paradigmeskifte. For at kunne tiltræde en europæisk konvention om beskyttelse af landbrugsdyr, er det lovgivningsmæssige fokus i hvert fald siden 1991 gået fra at være at beskytte dyr mod uforsvarlig behandling til i højere grad at angå dyrs velfærd.

I stedet er den nye lov primært udtryk for en lovteknisk øvelse, der går ud på at forenkle lovstrukturen i relation til dyrevelfærd. Hvor der i dag er forskellige særlove, der regulerer forholdene for en lang række dyrearter eller grupper af dyr (eksempelvis heste, slagtekyllinger, malkekvæg, gylte, goldsøer og drægtige søer mv.), vil alle dyrevelfærdsforhold på nær dyreforsøg fremadrettet være reguleret af dyrevelfærdsloven eller bekendtgørelser udstedt med hjemmel heri. Ud over en mere overskuelig lovstruktur er det hensigten, at de administrativt fastsatte regler hurtigere og mere fleksibelt kan tilpasses ny videnskabelig indsigt og udviklingen i øvrigt.

Rene symboler?

Ud over navneforandringen indeholder dyrevelfærdsloven som noget nyt en formålsbestemmelse. Det fremgår heraf, at loven har til formål bl.a. at ”fremme god dyrevelfærd, herunder beskytte dyr, og fremme respekt for dyr som levende og sansende væsener”. Sådanne formålsbestemmelser er efterhånden blevet ganske udbredte i dansk lovgivning, og ud over deres funktion som en slags varedeklaration lægger de i en vis grad nogle rammer for de administrative forskrifter, som den pågældende minister (her fødevareministeren) kan udstede med hjemmel i loven.

I det fremsatte lovforslag var der alene – og ligesom i den hidtidige dyreværnslov – henvist til dyr som levende væsener. Stillet over for et massivt pres gav ministeren dog efter for et ønske om at tilføje ”sansende”, således at dyr nu omtales som levende såvel som sansende væsener. Den retlige betydning af denne tilføjelse afhænger selvsagt af, hvad der menes med ”sansende”, og her er det først og fremmest bemærkningerne i udvalgsbetænkningen, der har betydning. Heraf fremgår det, at der med ”sansende” ikke alene tænkes på evnen til at opfatte og føle smerte og lidelse, men også refleksmæssige reaktioner ”på sanseindtryk såsom lys, lyd, tryk, temperatur og fysiske og kemiske påvirkninger”. Det er på den baggrund vanskeligt at se, hvordan ”sansende” tilføjer noget, som ikke allerede er omfattet af begrebet ”levende”. Selv encellede organismer kan jo reagere refleksmæssigt på lys, lyd, tryk, temperatur og fysiske og kemiske påvirkninger. Man var således nok en smule optimistisk, da man i dyreværnskredse udlagde tilføjelsen af ”sansende” som en stor sejr, og at Danmark nu var et foregangsland.

I det hele taget samlede den relativt sparsomme politiske opmærksomhed sig primært om mere symbolske frem for substantielle spørgsmål. F.eks. var der også et ønske om, at der i loven skulle henvises eksplicit til dyrs egenværdi (dvs. en værdi i sig selv til forskel fra menneskers nytteværdi), og at det af lovens bestemmelse vedrørende de overordnede krav til dyrehold skulle fremgå, at der ikke alene skal tages hensyn til dyrs fysiologiske og adfærdsmæssige behov, men også deres naturlige behov. I begge tilfælde er det ikke helt tydeligt, hvad de ønskede begreber egentlig skulle dække over, herunder hvad der ligger i naturlige behov, som ikke allerede er omfattet af fysiologiske og adfærdsmæssige behov. Under alle omstændigheder afviste fødevareministeren og et flertal i Folketinget at imødekomme ønskerne under henvisning til, at lovforslaget allerede i sin foreliggende form afspejlede en erkendelse af dyrs egenværdi, og at der med henvisningen til dyrs adfærdsmæssige behov i tilstrækkelig grad var taget højde for deres naturlige behov i det omfang, det er muligt, når man nu engang holder dyr i stalde og på indhegnede arealer.

At man fra dyreværnsside lagde vægt på at opnå disse tilsyneladende mest symbolske kvalificeringer af dyrs status, og at man omvendt fra ministerens side ikke bare imødekom ønskerne, skyldes formentlig ikke alene deres mulige signalværdi. Det er således nærliggende at forestille sig, at en ændret affattelse af lovens grundlæggende og generelle bestemmelser kunne påvirke grænserne for, hvilke administrative regler ministeren kan fastsætte med hjemmel i lovens bemyndigelsesbestemmelser.

Tag som eksempel lovens bestemmelse om operative (kirurgiske) og lignende indgreb. Som udgangspunkt er adgangen til at foretage sådanne indgreb yderst begrænset, og de må kun foretages af en dyrlæge. Imidlertid indeholder bestemmelsen en bredt formuleret bemyndigelse for ministeren til at fastsætte nærmere regler i relation til bl.a. kastration, halekupering, afhorning, fjernelse af kløer, tænder og andre legemsdele samt beskæring af næb. Endvidere er der hjemmel til, at ministeren kan fastsætte regler om, at operative indgreb ikke nødvendigvis skal foretages af en dyrlæge. Ud over de i offentligheden omdiskuterede regler om halekupering og kastration af smågrise er bemyndigelserne anvendt til at fastsætte regler, der åbner op for bl.a. afhorning, næbtrimning, samt amputation af tæer, sporer og kam. Endvidere er der fastsat regler om, at kravet om, at indgreb skal foretages af en dyrlæge, kan fraviges i forbindelse med eksempelvis halekupering af pattegrise og kastration af pattegrise og lam samt afhorning af kalve.

Enhver styrkelse af den grundlæggende beskyttelse af dyr eller yderligere kvalificering af deres status i lovens generelle bestemmelser vil accentuere spørgsmålet om, hvorvidt sådanne administrativt fastsatte særregler er forenelige med de grundlæggende beskyttelsesbestemmelser. Det samme gælder de regler om hold af dyr, der hidtil har været fastsat i særskilte love, men som fremadrettet vil blive fastsat med hjemmel i dyrevelfærdsloven.

Ingen til at varetage dyrs interesser

Beskyttelsen af dyr mod uforsvarlig behandling og sikringen af deres velfærd afhænger af, om reglerne håndhæves. Det er derfor forståeligt, at der under arbejdet med lovforslaget fra dyreværnsside blev vist interesse for mulighederne for bedre at kunne varetage dyrs interesser i retlig sammenhæng, ligesom der under udvalgsarbejdet i Folketinget blev stillet spørgsmål til ministeren herom. Et spørgsmål af mere generel karakter drejede sig om, hvorvidt dyr bør have en talsmand, der kan tale deres sag, herunder om dyrevelfærdsorganisationer bør være klageberettigede på dyrs vegne, mens der med et andet spørgsmål mere specifikt blev spurgt ind til dyrevelfærdsorganisationers eventuelle status som sagspart, når der på dyrs vegne indgives anmeldelse til politiet.

I sine svar pegede ministeren bl.a. på, at det i Danmark generelt gælder, at spørgsmål om straf er et anliggende mellem staten og den tiltalte. Det vil sige, at den forurettede heller ikke har partsstatus i sager, hvor vedkommende er en person. Herved ignoreres det imidlertid, at der på en række punkter er tale om en anden situation, når der er tale om dyr. Hvis den forurettede er et menneske, vil vedkommende – eller dennes værge – eksempelvis kunne klage over en påtaleopgivelse, ligesom vedkommende kan være klageberettiget i relation til politiets dispositioner under efterforskningen. Hvis den forurettede er et dyr, vil der derimod ikke være nogen, der umiddelbart kan tænkes at kunne påklage politiets og anklagemyndighedens dispositioner. Et dyr har ikke nogen værge, og der vil således som udgangspunkt heller ikke være klageadgang for en person eller en organisation – heller ikke i de tilfælde, hvor den pågældende person eller organisation måtte have anmeldt et forhold om overtrædelse af dyrevelfærdsreglerne.

I en række forskellige sagstyper som eksempelvis voldssager kan den forurettede endvidere kræve at få en bistandsadvokat, der bl.a. kan bistå den forurettede med at forholde sig til politiets og anklagemyndighedens dispositioner under efterforskningen. Når det drejer sig om dyrvelfærdssager, er der ikke på samme måde en advokat eller anden form for bisidder, der har mandat til at påvirke processen ved at forholde sig kritisk til politiets og anklagemyndighedens dispositioner.

Den omstændighed, at det for så vidt angår straffesager relateret til menneskelige ofre er fundet hensigtsmæssigt med forskellige muligheder for at kunne forholde sig til politiets og anklagemyndighedens arbejde og at kunne klage herover, synes at dokumentere et reelt og udækket behov, hvis ofret er et dyr. Ja, formentlig er der et særligt stort behov i dyreværnssager, da disse ofte er komplicerede og forudsætter veterinære kompetencer, som politiet og anklagemyndigheden ikke umiddelbart er i besiddelse af.

Det forekommer derfor oplagt, at et næste skridt i arbejdet med dyrevelfærdsreglerne bør omfatte spørgsmålet om retlig repræsentation af dyrenes interesser. Ikke alene i strafferetlig sammenhæng, men også i relation til myndighedernes kontrol og tilsyn. Man kunne f.eks. lade sig inspirere af Østrig, hvor man i de respektive delstater har udpeget dyreværnsombudspersoner, der har til opgave at varetage dyrs interesser og i den forbindelse bl.a. har partsstatus i administrative procedurer, herunder administrative straffesager.

Ringere dyrevelfærd

På trods af udmeldingen om, at målet med den nye dyrevelfærdslov var regelforenkling, fulgte der dog visse substantielle ændringer med loven. Det drejer sig bl.a. om nogle nye bestemmelser, der bemyndiger fødevareministeren til at fastsætte regler for personale, der i erhvervsmæssig sammenhæng håndterer dyr. Også dyreværnsloven har indeholdt spredte regler herom, men med dyrevelfærdsloven strømlines reguleringen på dette punkt. Det, der falder i øjnene med de nye regler, er, at mens der i relation til landbrugsmæssigt hold af dyr kun kan fastsættes uddannelsesmæssige krav for den, der er ansvarlig for driften, kan der i relation til alle mulige andre erhverv som eksempelvis handel og opdræt med dyr samt drift af dyrepensioner og dyreinternater fastsættes uddannelseskrav for alle, der håndterer dyrene eller yder rådgivning herom. Strengt taget er der ikke tale om en ny retsstilling, men landbrugets særstatus på dette område er nu blevet helt tydelig, ligesom den som noget nyt nu også omfatter pelsdyravl.

En anden ændring består i en ophævelse af den klippekortsordning, der i blev indført i 2007 i relation til rettighedsfrakendelse ved overtrædelser af reglerne om transport af dyr. Ordningen, der var inspireret af klippekortsordningen på færdselsområdet, indebærer, at transportører, chauffører og ledsagere, som tre gange overtræder nærmere angivne regler om transport af dyr, automatisk får en betinget frakendelse af retten til at beskæftige sig med erhvervsmæssig transport af dyr.

Som begrundelse for ophævelsen henvises i lovforslaget til, at nogle evalueringer af ordningen har konkluderet, at klippekortsordningen medfører en uhensigtsmæssig forskelsbehandling af danske transportører og chauffører i forhold til udenlandske transportører og chauffører. Mens en rettighedsfrakendelse helt fratager en dansk transportør eller chauffør muligheden for at udføre sit hverv, er det således ikke muligt at inddrage udenlandske kompetencebeviser og autorisationer. Når det drejer sig om udenlandske chauffører mv. vil en rettighedsfrakendelse således alene have betydning for deres fremadrettede muligheder for at transportere dyr i Danmark, mens de fortsat vil kunne transportere dyr i andre lande.

Dette var imidlertid viden, man allerede havde, da ordningen blev indført i 2007, og i de evalueringer, der i lovforslaget henvises til som begrundelse for at ophæve ordningen, er der intet nyt, der understøtter, at denne forskel mellem danske og udenlandske chauffører mv. rent faktisk har været et problem. Tværtimod ligger myndighederne ikke inde med oplysninger om nationalitet på de transportvirksomheder og chauffører, som har fået klip. Det fremgår derimod, at det samlede antal klip i perioden fra 2010-2016 på årsbasis har ligget mellem 60 og 97, og at der i hele perioden kun har været et enkelt tilfælde, hvor en transportør eller en chauffør har fået en betinget rettighedsfrakendelse efter klippekortsordningen.

Ud over at den begrundelse, der er givet for at ophæve klippekortsordningen, ikke synes at holde vand, kan det undre, at man i skyggen af de sidste års massive kritik om manglende håndhævelse af reglerne om transport af dyr har valgt at ophæve en ordning, som kan have haft en præventiv effekt på et område, hvor det sædvanlige bøderegime tilsyneladende ikke slår til.

Samlet set tegner der sig et billede af en ny lov, der trods den nye fremtoning ikke udgør et skridt i retning af bedre dyrevelfærd, snarere tværtimod. Mens der mange steder i samfundet er voksende opmærksomhed omkring dyrevelfærd, som når eksempelvis supermarkeder på frivillig basis tager forskellige initiativer som aktuelt udfasning af såkaldte turbokyllinger, kan man få det indtryk, at politikerne er mindre villige til for alvor at gøre noget ved de dyrevelfærdsmæssige udfordringer.

Har du politiken abonnement, kan du læse den trykte version her: Dyrenes nye grundlov er reelt et skridt bagud (URL)